引言

工程造价语境下的不平衡报价，是指使投标人在总报价基本不变的情况下，基于招标图纸、招标工程量清单并结合自身经验判断，对预期增加、提前实施或者较早支付的项目单价报高，将预期减少、取消或者较晚实施的项目单价报低，以期在履行和结算过程中取得超出正常报价结构的利益。法律并不禁止投标人采取不平衡报价，工程造价实务中将不平衡报价定义为投标策略，但在工程管理实践中，发包人对不平衡报价高度警惕，将其视为贯穿招标、清标、履约和结算全过程防控的重点风险，并通常要求在施工合同中设置对不平衡报价“全过程识别、随时调整”的合同条款。

笔者近期处理的广东省深圳市某政府工程（以下简称“GS项目”）的“不平衡报价调整条款”极具代表性：招标文件及施工合同约定了对不平衡报价的识别方式，当某项单价被判定为不平衡报价时，若该清单项目工程量增减的工程量按约定公式调整后的综合单价结算。合同特别约定：“在工程实施的整个过程中，发包人均可调整承包人的不平衡报价”。

笔者认为，工程法领域充分尊重契约自由，但是在结算阶段适用不平衡报价调整条款，应有严格边界，不能背离投标人报价时实际掌握的信息基础，同时要避免对设计深化、清单缺陷、新增项目等本应分别处理的价款调整事项重复调整。

一、清标阶段未识别“不平衡报价”，原则上不应在施工合同订立后，用履行结果倒推识别、调整投标报价。

（一）不平衡报价原理、识别标准、调整边界：

不平衡报价的本质是投标人在响应招标文件的基础上，根据自身管理水平和竞争优势，通过调整工程量清单各子项之间价格结构而采取的报价策略，其经济效果来源于投标人对比招标图纸和招标工程量清单，对未来工程量增减、实施顺序、支付时间等因素的综合预判：预期增加或者较早支付的项目报高，预期减少或者较晚支付的项目报低，在投标总价仍具竞争力的前提下重新配置项目收益。

投标人的报价被判定为不平衡报价，通常需要满足三个前提：

1、招标工程量清单、招标图纸相对稳定，投标人能够基于招标文件对工程量增减作出可预见判断。

《建设工程工程量清单计价规范》GB 50500—2013第4.1.3条规定：“招标工程量清单是工程量清单计价的基础，应作为编制招标控制价、投标报价、计算或调整工程量、索赔等的依据之一。”投标人据以报价的图纸、清单项目、项目特征、工程数量和现场资料，是其判断未来工程量变化的客观信息基础。换言之，识别投标人是否存在不平衡报价，不能脱离其在投标时能够取得的信息，而仅以工程竣工后实际发生的工程量增减结果来评价承包人某一投标单价是否属于不平衡报价，否则是倒“结果获利”为“投标策略”之因。

2、投标报价存在明显超出正常商业差异范围的异常偏离。

不同投标人的企业定额、采购渠道、施工方案、机械配置、管理效率和成本控制能力本就不同，同一清单项目出现高于或者低于其他投标人、招标控制价甚至市场平均水平的报价，并不当然意味着存在不平衡报价。只有价格偏离达到明显异常甚至畸高、畸低的程度，才有进一步审查、判定其是否属于不平衡报价的必要。

笔者检索到以下广东省建设工程标准定额站公开答复及深圳公开招标文件，可作为观察行业计价实践中异常价格识别尺度的参考：

招标人不能将机械地将“工程量有变化+价格异常”直接判定为不平衡报价，还应结合投标时的信息条件、整个报价结构及后续工程量变化，判断高价项目是否恰与投标时可以预见的工程量增加相对应，低价项目是否与可以预见的工程量减少相对应。只有这种价格异常与工程量变化之间存在可识别的对应关系，才具有“利用未来量差重新配置收益”的不平衡报价特征。

（2020）渝02民终715号民事判决书中，法院认为，工程量清单报价存在不平衡情形时，不能只选取其中某一子项目孤立分析、单独评价，而应从合同整体判断是否存在价格畸高或畸低；在对标的物性质并无错误认识的情况下，对价格约定或高或低，在市场经济条件下并不构成重大误解。

故，“不平衡”只是对投标价格结构的识别标准和评价，但并不能对该报价简单作出“不正当”的法律定性，更不能得出“价格偏离=不平衡报价=报价无效”的结论。

（二）合同价格形式决定发承包双方的计价风险范围，不平衡报价并不必然导致发包人利益受埙。

投标人作出不平衡报价，往往是发现并利用了招标工程量清单的缺陷（清单错漏、项目特征不明、图纸与清单不符等），但最终能否通过不平衡报价将工程量变化转化为额外收益，与合同价格形式直接相关。在单价合同下，结算时高价项目增加、低价项目减少，此时通过清单内部价格配置做出的不平衡报价有机会使承包人获得超额收益。但总价合同发包人支付的价格是承包人在约定风险范围内完成合同图纸工作内容对应的总价，单一清单子项的工程量增减通常并不改变合同总价，单项清单价格的不平衡难以产生量价套利效果。

现行《建设工程工程量清单计价标准》GB/T 50500—2024（下称《2024清单》）也没有对不平衡报价作出定义或禁止，但更加明确地把清单缺陷、工程量风险与合同价格形式对应起来，并作出更清晰的风险划分。《2024清单》第3.1.8条分别规定，单价合同的分部分项工程项目清单准确性、完整性原则上由发包人负责，总价合同的已标价分部分项工程项目清单准确性、完整性原则上由承包人负责；第8.2.3条进一步规定：“采用总价合同的工程，合同价格及合同工期不应因合同清单缺陷而调整”。笔者认为，现行规范已尽可能地从制度源头上减少因投标人不平衡报价产生的不公平后果，实践中不应脱离合同价格形式机械判定并调整所有不平衡报价。

（三）招标人应在清标阶段对不平衡报价做出识别并按约定调整，合同订立后即使发现不平衡报价，原则上双方均应接受该价格安排。

《招标投标法》第三十九条规定，评标委员会可以要求投标人对投标文件中含义不明确的内容作必要澄清或者说明，但“不得……改变投标文件的实质性内容”；第四十条要求评标委员会按照招标文件确定的评标标准和方法对投标文件进行评审和比较；第四十三条又明确：“在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。”由此可见，清标、评标阶段可以依招标文件对异常报价作识别、澄清、评审乃至否决投标等处理，但不能任意改造投标人的实质性报价。

《招标投标法》第四十五条规定中标通知书对招标人和中标人具有法律效力；第四十六条要求招标人与中标人“按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同”。现行计价规范也规定，实行招标的工程合同价款由发承包双方依据招标文件和中标人的投标文件在书面合同中约定。投标报价一经评审、中标并进入已标价工程量清单，其法律性质已经从竞争报价转化为合同价格。

（2017）苏05民终1691号民事判决书中，法院认为：承包人以部分投标单价低于市场价为由主张重新调整价格，但招投标实践中本就可能存在不平衡报价，承包人不能在报价策略对己不利后再要求按市场价格重新定价。

（2015）一中民（商）终字第2617号民事判决书中，法院认为：即便投标文件存在不平衡报价问题的主张属实，该问题所生的风险亦属承包经营风险范畴，根据"一切权利由其享有，一切债务由其承担"的原则，该项风险即应自负，因此在核定工程造价时对不平衡报价问题不予考虑。

以上两案的裁判要旨说明：“不平衡报价”并非必然成功，若投标人对工程量增减判断失误，由此形成的低价履约风险应当由承包人承受。同理，双方在订立合同后发包人识别出承包人存在不平衡报价，原则上发包人也应当接受。

（四）使用模拟工程量清单招标、招标图纸未达施工图深度的项目，更不能用竣工图纸与招标图纸的工程量差判定“不平衡报价”。

本文引言部分提及的广东省某市项目就是该种情形：因招标时设计图纸未达施工图深度，故采用模拟工程量清单招标。招标答疑过程中，投标人询问招标人以招标清单还是招标图纸作为报价基础，招标人答复按暂定的招标图纸作为报价基础，双方根据深化、审核后的施工图调整变更工程量清单。实际施工图与招标图纸差异较大，但双方此后并未按实际施工图重新确定已标价工程量清单。实际履行过程中发包人也从未对中标工程量清单是否存在不平衡报价作出识别和判定。

对此笔者认为：招标人往往因为招标时图纸设计深度不足采用模拟工程量清单招标，此时双方均明确知晓招标工程量必然发生变化，投标人没有利用预判量差进行不平衡报价的基础。在实际施工图形成后，发承包双方应及时核对施工工程量，并按约定调整已标价工程量清单。双方按照正式施工图复核、调整后的已标价工程量清单，才能够作为后续识别和调整不平衡报价的基准。若正式施工图形成后，双方没有重新核定已标价工程量清单，履行过程中又持续沿用中标清单单价计量、过程结算、支付的，则结算时不存在以竣工图与招标图纸之间的量差倒推判定不平衡报价并调价的基础。

简言之，“不平衡报价”类似于“考试押题”：考生基于对考试范围的熟悉程度进行考前押题并进行针对性训练，最终取得优异成绩，那么事后是否仅因该考生押中考题而取消考试成绩？同理，清标阶段未被否决或者纠正的投标报价，经中标形成已标价工程量清单后，对合同双方均有法律约束力。除非双方特别约定，结算阶段原则上只能处理合同约定的工程量变化和价格调整事项，而不宜重新对中标工程量清单做“扫描式”的判定并调整不平衡报价，否则可能颠覆中标时双方约定的计价基础。

二、结算时对不平衡报价做出调整，应遵守以下严格边界：

1、应先识别结算量差是否属于可适用不平衡报价调整规则的量差。

纳入合同的不平衡报价调整规则，属于双方书面约定的价款调整特别约定。但“依约调整”并不意味着只要存在工程量变动即可直接将差额代入不平衡报价调整公式机械计算。结算工程量与招标工程量存在差额，其形成原因可能是设计深化、设计变更、清单缺陷、清单漏项或者单纯数量变化，不能当然地全部纳入不平衡报价调整。

不平衡报价调整所针对的，应当是能够与投标阶段异常报价策略建立对应关系的量差，即投标人依据招标图纸、工程量清单及其他招标资料，已经能够预见某一清单项目实际工程量将明显增加或者减少，并据此有意识地报高或者报低，后续实际量差又与该预判方向一致。即，可适用不平衡报价调整约定的量差不仅要“可预见”，还要与异常报价具有同源性。因施工图深化、后续设计变更、项目特征变化、发包人要求改变等投标后发生事项所产生的量差，与原异常报价并不同源，原则上应适用工程造价计价依据中相应价款调整规则。

2、不平衡报价修正单价不能机械适用于全部实际工程量。

即使某一量差可适用约定的不平衡报价调整规则，也不意味着原投标综合单价对该清单项目全部工程量失效。招标工程量对应的投标单价、项目合价已经参与投标总价竞争并形成中标价格；不平衡报价调整真正需要处理的，通常是后续异常增减工程量继续适用原单价可能产生的额外量价利益。

广东省建设工程标准定额站近年对不平衡报价的处理意见基本沿用了这一思路：粤标定复函〔2025〕40号支持按照合同约定，仅对工程量偏差超过±15%的超过部分修订不平衡报价单价，并特别指出该处理未改变中标总价；粤标定复函〔2025〕21号提出，在保持中标合同总价不变的前提下，通过中标单价进行余额分配调整；粤标定复函〔2024〕6号亦明确，不平衡报价可以依约调整，但调整不得改变中标总价，至于调整后的综合单价适用于全部工程量还是仅适用于超出招标工程量部分，应由双方协商约定。

粤标定复函〔2025〕50号进一步指出，如果将不平衡报价修正单价直接作为原招标工程量的结算单价，会改变招标清单项目合价及中标总价，实质上改变招投标形成的价格结果。

行业处理意见的底层逻辑均是维持通过招投标形成的计价基础。若在结算阶段将修正后的单价追溯适用于原招标工程量，就会使原中标清单的价格结构整体发生变化，原本经评标、中标确认的计价基础亦随之被替换。故，不能因投标人不平衡报价而重置原清单项目全部工程量的合同单价。

3、根据约定对不平衡报价的修正结果，不应产生新的畸高、畸低单价或者整体价款失衡。

修正不平衡报价的目的在于消除异常报价与工程量变化结合产生的不合理量价结果，如果按照合同约定修正后，新的单价本身又明显偏离正常价格水平或导致结算价与中标合同价严重偏离，则此时已经失去调价意义。

广东省建设工程标准定额站在粤标定复函〔2025〕180号中指出：执行不平衡报价调整条款时应保持中标合同总价不变；招标工程量仍按中标单价结算，因工程量偏差和工程变更引起的增减部分按调整后的合同单价结算；但如果调整后的单价明显偏低或偏高，则不适用于增减工程量计价，需由双方结合市场价格与报价水平协商确定综合单价。

因此，应当对修正结果作必要的合理性复验，以判断修正单价是否仍与实际施工内容、同期市场价格及原投标报价体系保持合理对应。若修正后结果处于正常商业报价区间，应继续依约执行；若明显畸高或者畸低，则应由双方结合市场价格和原报价水平重新协商确定，或给予合同当事人通过争议评审或诉讼仲裁等方式，通过司法路径突破合同约定，寻求更为公平合理的调整方式。

本文前言中提及的GS项目的合同约定为：以招标控制价清单单价为基准单价，投标人各清单项目综合单价对比基准单价的下浮率与投标总价下浮率偏离度超过±5%时，则该项单价为不平衡报价。GS项目约定的不平衡报价识别标准相较于广东省其他项目而言已明显严苛，且该项目系以模拟工程量清单招标，实际施工图与招标图纸大相径庭，但双方又并未按实际施工图重新确定已标价工程量清单。该项目结算时，发包人仅因“不平衡报价调整”一项的审减额已超过报审结算价的15%，结合工程量增减等事项，初审结算合计审减额超过报审结算价的30%。当单一调价机制对整体结算价款产生如此显著影响时，应当重新审视相关约定是否合理或导致合同利益失衡。

三、结算时对不平衡报价的调整造成新的实质失衡时，承包人有权采取司法救济。

当发包人依据合同约定修正不平衡报价，但修正后的综合单价又明显偏离正常市场价格、合理成本，或者大量清单项目累计调整后对整体结算价款产生异常重大影响。笔者认为，若因合同约定调价机制导致新的利益失衡，承包人应寻求司法救济争取排除、限制或者变更不合理的调价结果。

1、若发承包双方权利义务明显失衡，应审查不平衡报价调整条款是否因构成无效格式条款

最高人民法院在《民法典合同编通则司法解释理解与适用》中指出：格式条款通常由一方事先拟定，对方缺少实际协商机会。此类条款如果明显偏向提供条款的一方，造成双方权利义务明显失衡，法院可以依法审查其效力。《民法典》第四百九十七条规定：“有下列情形之一的，该格式条款无效：（一）具有本法第一编第六章第三节和本法第五百零六条规定的无效情形；（二）提供格式条款一方不合理地免除或者减轻其责任、加重对方责任、限制对方主要权利；（三）提供格式条款一方排除对方主要权利。”

如本文前言所述“对不平衡报价全过程识别、随时调整”的合同条款，若由发包人事先拟定，承包人在投标时没有实际协商空间，履行过程中发包人完全掌握对不平衡报价的判定、调整权，也不允许承包人澄清或反证明，则此情形下有适用格式条款规则审查的空间。

（2023）最高法民申2246号案民事裁定书中：案涉施工合同约定，发包人完成竣工结算审核并向承包人签发审核意见后，承包人应在45日内完成签字确认，逾期视为认可发包人审核结算数据。二审法院认定该约定属于格式条款。最高人民法院再审审查认为，格式条款最实质的特征在于“未与对方协商”；案涉合同其他涉及双方权利义务的内容均通过下划线标注以体现协商一致，而争议条款未作相同处理，无法体现双方曾就此协商一致，因此二审关于其属于格式条款的认定并无不当。该条款仅规定了承包人逾期确认审核结果的不利后果，却未规定发包人逾期审核的后果，二审据此认定其免除发包人责任、加重承包人责任，并依《民法典》第四百九十七条第二项认定该条款无效，最高人民法院亦予以认可。

2、申请工程造价鉴定争取重新判定构成不平衡报价的范围，请求司法裁判限缩价款调整范围。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（下称《建工解释（一）》）第三十二条规定：“当事人对工程造价、质量、修复费用等专门性问题有争议，人民法院认为需要鉴定的，应当向负有举证责任的当事人释明”。不平衡报价的识别和调整，既涉及合同解释，也涉及工程造价专业判断，故对于价格偏离幅度、量差形成原因、项目特征是否变化、修正单价是否低于合理成本、累计调整是否导致整体结算价款异常等问题，均属于工程造价专门性事实，承包人应当申请造价鉴定，请求鉴定人根据《建设工程造价鉴定规范》GB/T 51262—2017规定对有争议不平衡报价调整范围和内容出具专业意见。

（2019）最高法民终1754号民事判决书中，案涉招标文件约定了主要材料不平衡报价的具体判断标准，并约定达到该标准时项目重新组价。诉讼中，法院委托鉴定机构对争议报价进行鉴定，鉴定机构经测算认定施工方相关投标报价不存在招标文件约定的不平衡报价情形。最高人民法院二审据此认为，相关暂估材料项外单价经鉴定机构认定不存在不平衡报价，一审按照投标单价确定工程造价并无不当。该案例的启示意义在于：结算阶段就不平衡报价发生争议，司法造价鉴定可以对具体清单项目是否达到不平衡报价的专业标准重新进行识别，鉴定结果是法院确定调价范围的重要依据。

以前述GS项目情况为例，将单个清单项目报价下浮率与总价报价下浮率的偏离度超过±5%作为识别不平衡报价的阈值，可能将大量正常报价“误判”为不平衡报价并纳入价格调整范围。笔者认为，此情形下承包人请求启动造价鉴定程序尤为必要，鉴定人可结合招标控制价、同期市场价格、合理成本、不同清单项目正常报价差异以及实际工程量变化原因等，对被认定为不平衡报价的项目逐项复核，从而把实际上属于正常报价差异的清单项目排除适用不平衡报价调整条款，从源头缩小可以调价的清单项目范围。

3、根据履行事实审查发包人是否构成滥用权利，避免因结算阶段集中追溯调整造成新的利益失衡。

《民法典》第一百三十二条规定：“民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。”若发包人在施工中已识别异常报价和量差，应当及时向承包人提出并主张权利。若发包人仍按原约定综合单价认价、计量、支付或过程结算且未明示保留调整权，至最终结算阶段又突然追溯扣减的，笔者认为此时承包人可援引禁止权利滥用规则作出抗辩。

“逾期失权规则”是工程造价领域的常见通用规则，GF-2020-0216《建设项目工程总承包合同（示范文本）》第19.1条要求：任何一方认为有权“追加/减少付款”时，都应在知道或者应当知道索赔事件发生后28日内提出索赔意向；逾期未提出的，丧失要求追加/减少付款的权利。对不平衡报价识别、调整系发包人的调价权，权利人逾期不行使权利且使相对方合理信赖其不再行使该项权利的，应构成失权。

（2021）苏11民终200号民事判决书中，案涉合同采用固定综合单价。履行过程中，发包人因项目用途改变提前终止合同，承包人实际完成工程仅占原约定施工范围的较小部分。法院认为在此情况下继续按照原合同固定综合单价计算已完工程，会因原报价中的不平衡结构导致承包人利益明显失衡，故未机械沿用原综合单价，而参照当地计价定额、取费标准、材料信息价及人工工资指导价确定已完工程价款。笔者认为，即使合同价格体系被判定为不平衡报价，若实际履行范围与合同约定发生重大变化，继续适用原报价结构将造成新的严重失衡时，司法裁判仍可结合工程造价鉴定重新确定合理价款。

4、履约期间发生异常市场变化，继续适用不平衡报价调整规则将造成新的重大失衡时，可以请求适用情势变更规则调整结算结果。

2026年《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（下称《建工解释（二）》）第九条规定：“建设工程施工合同约定按照固定价格结算工程价款，当事人以约定的建设工期内人工费、主要建筑材料价格发生重大变化为由请求调整工程价款的，人民法院不予支持，但是当事人另有约定或者符合民法典第五百三十三条关于情势变更规定的除外。”

如果某项报价在投标时确实构成不平衡报价，但履约期间主要材料、人工等价格发生订立合同时无法预见且超出正常商业风险的重大变化，继续按照投标时确定的基准价格或者原调价公式修正综合单价，导致调整后的价格明显低于实际施工成本，则承包人仍可依据《民法典》第五百三十三条请求调整。

（2020）苏民再8号民事判决书中，案涉合同约定采用固定价格结算。江苏高院查明，从承包人中标至开工期间，工字钢价格由3130元/吨上涨至4240元/吨，涨幅超过35%，而钢材占工程造价比例又在70%以上。法院认为该价格变化已经明显超出正常市场波动，极可能导致合同价格低于承包人实际施工成本，如仍要求承包人完全按照原固定价格履行，可能造成承包人严重亏损，故对原合同价格予以合理调整。对不平衡报价的调整，不能转化为由承包人一方承担无限风险。

5、发承包双方已经完成结算的，行政审计机关更不应再追溯认定不平衡报价并据此改变双方已经确定的工程价款。

实践中，发承包双方未因不平衡报价事由调整价款并完成结算，但在政府审计时却又以此为由审减结算价的情形大量存在。但行政审计与建设工程结算属于不同法律关系，全国人大常委会法工委在《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》（法工委函〔2017〕2号）中明确指出：“审计法规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系，不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系”，并进一步指出，以审计结果作为建设单位与施工单位结算的依据，“实质上是以审计决定改变建设工程合同，扩大了审计决定的法律效力范围”。此后，《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号）再次明确，地方性法规直接规定以审计结果作为竣工结算依据，或者强制要求在招标文件、施工合同中约定以审计结果作为结算依据，均属于“限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正”。

2018年全国人大常委会法工委在备案审查工作报告中确认存在上述问题的11个省（区、市）、8个设区的市和2个经济特区相关法规均已完成修改或者废止。2025年修订的《保障中小企业款项支付条例》第十二条进一步规定：“机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，法律、行政法规另有规定的除外。”

2026年《建工解释（二）》第十三条第一款规定：“发包人与承包人约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，但是审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果或者评审结论与施工合同约定明显不符，承包人申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院应予准许”。

笔者认为，发包人作为享有不平衡报价识别和调整权的合同当事人，其行使权利仍须受合同约定、诚信原则及禁止权利滥用规则约束。审计机关并非施工合同当事人，更未直接参与工程招投标、合同订立及履行过程，故在发承包双方完成结算且未对相关清单项目作不平衡报价调整的情况下，行政监督权不应凌驾于合同当事人之间的真实意思及实际履约事实，径行在当事人完成结算后又重新认定不平衡报价并调整合同价款。若审计机关在结算阶段错误认定不平衡报价、扩大调价范围或者错误适用调价规则，承包人当然可申请司法鉴定，由鉴定机构重新审查相关清单项目及其计价依据，最终由法院确定工程价款。

四、结语

对不平衡报价的识别原则上应是在招投标阶段处理的问题，招标人在评标、清标阶段识别出投标人的异常报价，应当要求投标人澄清并做出处理。当事人约定发包人有权在全施工周期对不平衡报价作出判定及调整的，发包人在结算阶段行使该项权利仍应有清晰、严谨的边界，不能脱离投标时的信息基础、报价结构和实际量差形成原因机械调整，更不能因追溯调价而颠覆招投标形成的计价基础和合同价格。

若结算阶段对不平衡报价的调整已经造成新的重大失衡，承包人应积极寻求司法救济。实务中对“不平衡报价乱象”的治理是为了阻却投标人利用异常价格结构获取不合理暴利，但不应矫枉过正。发包人同样不能仅依赖强势的不平衡报价调整条款，取得随时重新定价权。